먼저 북구 주민참여 기본 조례안 심의와 관련해서 집행기관의 의견 개진 기회를 주신 윤임지 의장님께 감사를 드립니다.
또한 북구 의회에서는 그동안 조례입법연구회라는 활동을 통해서 제가 볼 때는 전국 어느 의회보다 앞서서 모범적으로 지방자치단체가 업그레이드 되는 조례를 연구하고, 제·개정 발의하는 등 왕성한 의정활동을 하심에 대해서 감사를 드립니다.
본 조례안에 대한 집행기관의 의견은 먼저 여러 조문이 있겠지만 조문별 의견부터 하나하나 말씀드리고 종합적으로 말씀드리겠습니다.
본 조례안의 제정목적이 북구 주민의 구정에 대한 참여를 촉진하고 행정의 신뢰성과민주성, 그리고 투명성을 증대함에 두는 데는 이의가 없습니다.
다만, 참여제도나 방법이 지방자치제의 실효성이 있는 실현과 지방의회 제도와의 관계, 지방자치단체장의 정책수립과 집행의 고유권한의 문제, 또 제도이행의 생산성과 비효율적인 부작용 등을 충분히 고려하고 검토해서 도입해야 될 것으로 봅니다.
먼저 제6조(참여자치 기본계획 수립 등)에 있어 제가 보니까 약 7개 항목으로 돼 있습니다.
주민제안제도나 주민참여예산제도, 그리고 정책설명 청구제, 홍보 및 교육계획 등 이렇게 일일이 나열식으로 규정하고 있는 것을 볼 수 있습니다.
이중에서 주민제안제도나 참여예산제도, 그리고 구정정책 설명 등은 이미 우리 구가 예전부터 시행해 오고 있는 제도입니다.
예를 들면 울산광역시 북구 구민 창안 장려 및 보장에 관한 조례에 근거해서 해마다 운영계획을 수립 시행하고 있고, 또 주민예산제도는 이미 울산광역시 북구 참여예산 운영 조례에 의해서 시행하고 있습니다.
따라서 시책은 집행기관의 당면한 정책과 재의 실현이나 주민복지증진, 그리고 구민의 행정수요 등을 종합적으로 판단해서 수립하고 시행하는 것입니다.
이는 구민이 직접선거에 의해서 선출해 준 지방자치단체장의 고유한 권한이자 의무라고 생각합니다.
그리고 시책은 그때의 상황여건이나 경중완급을 가려서 추진해야 하는 유동적인 과제라고 봅니다.
조례로 집행기관의 장이 추진할 시책항목을 하나하나 나열하고 강제하는 것은 행정의 자율성을 제한하고, 또 시책의 수립과 집행의 권한을 사전에 적극적으로 개입하는 것으로써 권한침해라고 봅니다.
예를 들면 지방의회가 집행기관의 고유한 권한에 속하는 사항의 행사에 관해서는 견제의 범위에서 소극적으로 사무적으로 개입할 수 있을 뿐이고, 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다는 대법원 판례도 있습니다.
다음은 제7조 항목입니다.
7조 항목에서 회의록을 작성하고 적극 공개하는 규정이 있습니다.
이 조문은 공공기관의 정보공개에 관한 법률에 의거해서 이미 누구나 공개청구 할 수 있습니다.
법령에서 공개청구 하면 우리가 공개를 하고 있습니다.
그리고 북구 행정정보공개 규칙이 제정돼 있습니다. 여기에 따라서 행정정보 공개사항은 각종 상위 법령에서 규정하고 있기 때문에 이 조문은 불필요하다고 봅니다.
그리고 8조에서 위원회의 주민참여 부분입니다. 1항에 보면 위원회의 위원구성은 공모제나 추천제 등 공개적인 절차에 의해서 하고, 2항에서는 여성과 장애인, 노인 등 각계각층의 주민참여를 보장하여야 한다고 규정하고 있습니다.
저희들이 볼 때 위원회는 법령조례에 근거해서 각 위원회별 성격에 따라 사업의 목적과 관련 분야의 전문성을 감안해서 구성 운영하고 있습니다.
현재 위원회의 위원구성 시 우리 구는 이미 각 전문 분야별로 필요시에 추천제를 통해서 위촉하고 있습니다.
그리고 공모제나 추천제를 의무적으로 규정하는 것은 위원회의 위원구성 운영을 어렵게 할 수 있고, 위원 위촉권을 가진 구청장의 권한을 침해한다고 볼 수 있습니다.
그리고 제2항의 여성, 장애인, 노인 등으로 참여를 특정한 계층으로 지정하는 것은 다양한 계층의 참여 측면에서 오히려 이것은 배타적인 규정이라고 생각합니다.
구성 운영의 권한을 가진 단체장의 권한을 그것도 사전에 적극적으로 침해한다고 볼 수 있습니다.
대법원 판례를 보면 과거 순천시 행정공개 조례안 재의결 무효 확인소송이 있었습니다. 내용을 보면 ‘정보공개심의위원회 과반수 이상을 반드시 외부인사로 위촉하여야하고, 부위원장은 시민복지국장으로 한다.’고 규정한 조례안이 있습니다.
그래서 순천시장이 헌법소송을 해서 법원의 판단이 지방의회가 단순한 견제 범위를 넘어서 집행기관의 장의 인사권의 본질적인 부분을 사전에 적극 침해한 것으로 관련법령에 규정취지에 위배된다고 본 사례가 있습니다.
다음 9조에 보면 주민제안입니다.
내용은 창안의 종류나 제안자의 자격, 심사, 시상과 선정된 창안의 활용에 대하여는 이미 우리 북구가 구민 창안 장려 및 보장에 관한 조례로써 시행하고 있습니다.
그래서 연말에 심의해서 금상, 은상, 동상 등 상을 주고 있기 때문에 기 시행되고 있는 내용의 조례를 또다시 참여조례로 명시한다면 오히려 주민들의 혼선을 초래하고 불필요한 조항이라고 생각합니다.
다음은 10조에 예산편성의 주민참여 부분입니다.
이것도 역시 예산편성은「지방재정법」이나「자치법」그리고 지방자치 예산편성 기준으로 상위법령에 근거해서 매년 편성 운영하고 있습니다.
우리 구에서는 이미 아시다시피 2005년부터 북구 주민참여예산 운영 조례를 제정해서 참여예산제도를 계속 시행하고 거듭 발전시켜 나가고 있습니다.
그렇기 때문에 이 조항도 역시 불필요한 조항이라고 봅니다.
다음은 11조 상당히 중요한 조항입니다.
구정정책 설명 청구제입니다.
1항에서 보면 중요한 정책사업에 대해서 의견을 공개적으로 제시하고 타당성에 대한 설명회를 구청장께 주민이 청구할 수 있고, 2항에서는 이런 청구는 주민의 연서로 선거권이 있는 주민 200명 이상 연서로서 청구할 수 있고, 3항에서 구청장은 1개월 이내에 설명회 청구에 응해야 한다고 규정하고 있습니다.
구정의 주요 정책수립이나 시책도 마찬가지입니다.
추진은 정부정책과 우리 같으면 울산광역시의 정책 등과 연계해서 매년 주요계획을 수립하고 예산편성을 하고 또 구민의 대의기관인 의회에 보고를 하고 의견청취를 하고 있으며 동 순회 간담회, 또 주민만남의 날을 이용해서 일일이 설명하고 의견수렴을 하고 있습니다.
또한 언론브리핑을 통해서 널리 알리고 공개적으로 추진하고 있습니다.
17만 구민의 대의기관인 의회에 정기적으로 또는 수시로 구정 주요정책 시책에 대해서 행정사무처리상황 보고 등을 통해서 보고하고 또 문제지적과 대안제시를 받아서 처리하고 있습니다.
그런데 특정 주민의 서명을 받아서 정책설명을 요구하고 이에 설명하는 제도는 이미 대의기관인 의회에 기능이 있습니다.
불필요하고 오히려 의회의 기능을 위촉할 소지가 있습니다.
그래서 다만 필요한 것은 집단민원 현장을 방문해서 그 사항에 대해서 설명하는 것은 할 수 있다고 봅니다.
예를 들어 주민 다수의 목소리가 아닌 집단 특정이익 단체나 집단이 의도적으로 여기에는 정치적으로 포함됩니다.
주민연서로 정책설명을 청구한다면 구청장이 일관된 행정소신과 추진력을 발휘할 수 없습니다.
그리고 지나친 정책집행 방해로 정책의 혼선과 비효율성으로 인해서 하는 일마다 제도에 걸려서 부작용을 낳을 수 있다는 것 입니다.
다음은 제12조입니다.
주민의견조사 등의 실시입니다.
이 부분은 주민참여예산의 경우에 이미 지역토론회 등을 통해서 의견을 수립하고 있고 필요시에 우리 구청에서는 주민설문 조사 등 이미 시행하고 있습니다.
그래서 이런 조항도 불필요하다고 봅니다.
다음은 13조 참여 포인트 등입니다.
주민에게 참여포인트를 부여하고 예산의 범위 내에서 시상금을 지급할 수 있다고 규정하고 있는데, 현재 우리 구에서도 구민창안 아이디어 및 지식관리시스템을 운영하고 있습니다.
그렇기 때문에 이 조항도 역시 불필요하다고 봅니다. 앞에서 언급했듯이 정책이나 시책의 수립과 집행은 구청장의 고유권한 사항인데, 정책의 시행안건을 일일이 지정해서 추진할 것을 주문하는 것은 적절치 않다고 봅니다.
참고적으로 또 한 가지는 북구 구민 창안 및 보장에 관한 조례가 있고, 또 시상금으로 주는 부분에 대해서 이 부분은「선거법」을 또 생각해 봐야 됩니다.
「선거법」에 보면 일일이 조례로써 시상금을 줄 때 구체적으로 무엇 무엇을 금상, 은상, 동상을 주고, 금액은 얼마라고 지정해야만「선거법」에 위반되지 않습니다.
그런데 포괄적으로 시상금을 지급할 수 있다고 한 것은「선거법」위반소지가 있다고 봅니다. 이건 검토돼야 됩니다.
그리고 14조 참여자치 주민상입니다.
이것도 역시 구민 창안 장려 및 보장에 관한 조례가 제정돼 있기 때문에 중복되는 조례라고 봅니다.
그래서 지금까지 조문별로 검토의견을 말씀드렸습니다만, 이를 토대로 종합적으로 한 번 더 정리하면 지방자치제도는「지방자치법」에 근거에 의해서 우리나라가 ’95년7월부터 전면적으로 시행했습니다.
그래서 지방자치단체의 기능과 사무에 관해서 사무처리 원칙으로 조직과 운영을 합리적으로 하고 지방자치단체는 법령에서 상급자치단체의 조례를 위반해서 그 사무를 처리할 수 없습니다.
그리고 사무의 범위는 분명히 관할구역의 자치사무와 법령에 따라서 자치단체에 속하는 사무로 규정하고 있습니다.
또한 자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있도록 하고 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 사무와 법령에 따라서 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행하는 권한을 가지고 있습니다.
지방자치는 기본적으로 주민참여에 의한 자치 시를 추구하고 있고, 그 대의기관으로 써 지방의회를 구성하고 있으며 지방의회의 조례 제정권이나 예산의결권, 그리고 행정사무감사 및 조사권 등의 권한을 부여함으로써 지역 주민들이 그들이 뽑아준 의회 의원을 통해서 집행기관인 지방자치단체장에 대해서 참여와 견제를 하고 있습니다.
이러한 지방자치행정 과정에서 우리나라는 주민참여를 제도적으로 보장하여「지방자치법」에 이미 주민투표제나 주민소환제, 주민소송제도, 주민감사청구제, 행정정보공개제도 등 법률에 근거한 제도를 이미 다 시행하고 있습니다.
기타 주민참여제도로써 개별적인 법령 외에 공청회를 한다든지 위원회운영, 주민만남의 날 행사, 순회간담회, 반상회 개최, 민원제기 등 주민이 직접 하는 직접민주제 요소도 보장하고 있습니다.
울산광역시 북구 주민참여 기본 조례안은 행정의 신뢰성과 민주성, 투명성을 증대하기 위해서 지역발전을 도모하는데 목적을 두고 있다고 제안하고 있지만, 그 조문 내용을 검토한 결과 일부조문에서 많은 부분이 기존 상위법령이나 기존 시행조례와 중복돼 있고 자치단체장의 사무관리와 정책결정 및 집행에 관한 고유권한을 일부 침해하거나 강제하는 조문이 발견되고 있습니다.
또 앞서서 언급했듯이 제도적으로 주민참여의 길을 열어 놓고 있는 상황에서 굳이 추가로 조례를 만든다는 것은 실효성 의문과 지나친 행정력의 낭비요인이 예상됩니다. 주민참여라는 것은 순기능과 역기능이 있는데, 역기능의 예로써 주민참여에 따른 비용의 문제나 주민참여의 대표성, 정당성의 문제, 예를 들어서 소수 이익단체나 일부단체가 자지들의 이해관계에 따라 주민전체의 의견을 이용할 수 있습니다.
참여라는 명목으로 지나친 간섭이나 의견의 주장은 정책수립과 집행과정에서 상당한 비효율과 혼란의 문제를 야기할 수 있고, 특정 이익단체의 정치적 의도로 악용될 수 있음을 지적하고자 합니다.
그래서 우리나라의 지방자치제도가 의회 제도를 통한 대의민주적인 점을 고려한다면 주민의 직접적인 참여는 제한될 수밖에 없다고 봅니다.
결론적으로 우리나라는 대의민주주의를 채택하고 있고「지방자치법」등 각 개별 법령에서 이미 많은 부분을 구민의 참여를 보장하고 자치단체별 시책사항으로 주민의 참여와 의견수렴에 대한 길을 터놓고 있으므로 본 조례안은 불필요한 조례라는 입장입니다.
의원님의 이해를 돕기 위해서 좀 길게 설명했습니다만 아무쪼록 집행기관의 의견이 충분히 반영되어서 가부가 결정되기를 바라면서 의견을 마치겠습니다.
감사합니다.
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